超大特大城市城中村改造再破题：北京等43城开展低效用地再开发试点，工业大院改造将有新方向

发布时间：2025-12-12 19:56:56 来源：环球新闻网 作者：社会变革

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道

自7月底国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的等城低效点工指导意见》后，一系列涉及城中村改造具体问题的开展配套政策正在出台之中。

9月14日，用地业大院改有新自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的发试方通知》（下称《通知》），决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点。超大城市城中村改《通知》提出探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的造再再开造条件和程序、探索城中村改造地块除安置房外的破题住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房等新的试点方向。这43座城市既包括了上海、北京广州、等城低效点工深圳、开展天津、用地业大院改有新杭州、无锡、常州、东莞、宜昌、萍乡等一二三四线城市，也包括北京和重庆两大直辖市的重点区，即北京市房山区、经济技术开发区，和重庆市万州区、九龙坡区。

国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土经济室主任、研究员黄征学向《华夏时报》记者表示，《通知》明确提出探索收益分享机制、允许改变土地性质等内容，显示出自然资源部门在特大超大城市城中村改造这一领域有积极的作为，并能在扩大投资、促进土地集约化利用、提高城市品质等方面发挥重要作用。

探索“工改”措施新方向

低效用地开发再利用是城中村改造实践中绕不开的一个问题。在珠三角和长三角一带很多的城中村里，实际上有很多工业用地，兴办了村级企业、村级工业园，而北京周边也有不少“工业大院”。这些地方的腾退、拆迁往往十分困难，即使一栋房子也会涉及到几十户的利益，因此一直以来都是城中村改造中“难啃的骨头”。

黄征学指出，近年来，自然资源部针对低效用地的开发利用出台了多个文件。其中，2016年出台的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），在低效用地的认定等方面作出原则性的界定，并明确违法用地的处置。不过，地方进行低效用地改造的过程中仍然面临很多问题，例如利益如何分配、土地性质是否能改变。尤其是工业用地是不是只能改成工业用地，工改商、工改住如何操作等问题，之前的文件都没有涉及到。

而《通知》则针对这些实践中的问题给出了试点探索的新方向。《通知》提出，要完善土地供应方式。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。

记者注意到，此前也曾有地方进行过类似的探索。2022年2月，广东省中山市出台了《关于促进村镇低效工业园改造升级的若干措施》，其中一条措施即为优先支持市、镇（街）属企业实施“工改工”与“工改住、商”等地块连片综合改造，一二级联动开发，促进产城融合。此次，中山市也在43个试点城市名单中。

另外，《通知》还提出要完善收益分享机制。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。“这也是首次在收益分享机制方面明确提出探索方向，可能对激发社会资金参与城市改造会有积极作用。”黄征学表示。

城中村改造迎密集政策利好

自从4月底政治局会议提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设后，下半年以来，中央层面针对超大特大城市城中村改造出台了多项推动措施。

7月21日，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》在国务院常务会议上审议通过。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造；要加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与等。

7月28日，超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议召开，国务院副总理何立峰在会上指出，积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。而9月以来，也有符合条件的城中村改造项目纳入到专项债支持范围、开展低效用地再开发试点两条出台。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者指出，在超大特大城市推动城中村改造，能够将供给侧改革和高质量发展对接起来，解决城市发展不平衡不充分的矛盾。新市民年轻人和外来人口主要集中在超大特大城市，特别是在城中村，而城中村又是这些城市发展最薄弱，短板弱项最突出的区域。通过公共服务均等化、全覆盖，不仅能解决发展不平衡不充分的问题，还能真正释放消费潜力和内需。

易居研究院研究总监严跃进指出，超大特大城市城中村改造工作的推进是今年这些城市的一项重点任务，关系到这些城市存量资产盘活和城市功能复兴。总体上，城中村改造有助于挖掘相关土地的商业资源，同时也可以积极导入各类公共配套，对于城市功能的再造和升级都有非常好的导向。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳

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